​Relações interpessoais são difíceis de construir em qualquer tipo de ambiente, pois subjetividades e divergência de ideias, de convicções e de religião podem criar barreiras no trabalho e na convivência. Ao ser destacado para servir no exterior, o militar depara-se com novos obstáculos: a cultura do país e o contato com as diferentes forças armadas. Contudo, seriam essas dificuldades barreira ou possibilidade de crescimento pessoal e profissional?

Ao considerar a nova experiência uma oportunidade, descobre-se que os militares, em qualquer parte do mundo, são mais parecidos do que se pode imaginar. O convívio e o trabalho, lado a lado, das Forças Armadas brasileiras com as norte-americanas e com as forças dos demais países das Américas, por exemplo, proporcionam a chance de progresso e a descoberta de que há semelhança entre seus integrantes.

Não é o tamanho, a riqueza e a cultura dos países que diferenciam seus militares. Na coexistência, eles são muito parecidos: possuem desejos, medos, ansiedades e expectativas bastante similares. Carreira e sucesso são anseios de todos, em qualquer lugar. Contudo, a busca da liderança e a vontade de mostrar capacidade constituem as aspirações que mais destacam esses profissionais.

A primeira aspiração – ser líder ou ser guiado por um – faz parte do farol que tanto se ouve falar. Na caserna, a procura desse líder é natural, não precisando ser ensinada. Nasce no momento em que se coloca o uniforme pela primeira vez, seja o militar de maior grau hierárquico, seja o de mais idade ou o que possui liderança nata.

Os militares brasileiros buscam a liderança e se fazem líderes, mesmo em ambiência externa. Essa atitude mostra que eles buscam o que a Instituição tem de mais importante: a liderança. É possível ver e entender que somos líderes, sim, até mais do que acreditamos.

A segunda aspiração, não menos importante, é a vontade de mostrar eficiência, uma vez que não existe missão que não possa ser cumprida, pois militares brasileiros são iguais aos demais combatentes de outras nações. Esse é o exemplo do Exército Brasileiro em missões no exterior, como no Haiti e, no caso deste artigo, no Colégio Interamericano de Defesa, sediado no Forte McNair, em Washington (DC). Ambas são situações reconhecidas pela Instituição: militares brasileiros que sabem trabalhar em ambiente internacional.

A relação com militares estrangeiros inicia-se no momento em que cada um observa o uniforme do outro. Não importam o tom, a cor e o tipo de camuflagem. A farda é a segunda pele, por isso, há o reconhecimento mútuo da condição de militares, que possuem valores e constroem vínculos.

Dessa forma, é importante destacar que os militares brasileiros são capazes de desenvolver bons relacionamentos interpessoais em todo o mundo, com espírito de liderança e sabendo reconhecer um líder. Eles desejam mostrar competência, pois foram bem preparados no Brasil, o que, consequentemente, eleva a imagem da Força no exterior.

Quem investe em bolsa de valores costuma dizer que os momentos de crise econômica são oportunidades para bons negócios. De forma análoga, a crise na segurança pública no País, a partir da aprovação do decreto de Intervenção Federal no Estado do Rio de Janeiro e da criação do Ministério Extraordinário da Segurança Pública, estabeleceu condições para se conceber um modelo de segurança pública nacional e inédito, que possa ser eficiente em seus processos, eficaz em seus resultados e adequado à cultura organizacional das instituições. Os caminhos para as mudanças são muitos e os especialistas apresentam propostas, porém, antes de qualquer plano concreto, precisamos rever a forma de pensar esse tema.

No mundo corporativo, até a década de 1990, a atividade de segurança realizada nas empresas, principalmente no Brasil, era vista como despesa corrente, e não como forma de investimento. Raramente, um gestor de segurança corporativa tinha assento à mesa dos diretores para deliberar sobre assuntos que envolvessem o negócio da empresa, pois suas atribuições eram consideradas secundárias, associadas ao controle das áreas patrimoniais.

No entanto, o conceito de segurança começou a evoluir e a proteção do patrimônio passou a fazer parte de uma política global mais abrangente de segurança, sob um novo foco: a gestão dos riscos corporativos. Essa discussão encontra-se no livro "Gestão de riscos e prevenção de perdas" (FGV, 2014), do professor José Luís Cardoso Zamith. A intenção do autor foi mostrar a necessidade de agregar à gestão fatores como interdisciplinaridade, abrangência, percepção e sensibilidade, no intuito de tornar as soluções significativas, tanto para a segurança propriamente dita, quanto para a estratégia da organização.

Essa mudança foi crucial para as corporações, na medida em que reescreveu o papel da segurança, passando a focá-la nas ameaças ao negócio, o que aumentou a produtividade e, consequentemente, os lucros. É lógico que esse novo enfoque quebrou paradigmas e inseriu outros profissionais na atividade, uma vez que os planejamentos passaram a ser multidisciplinares, considerando outras atividades das empresas, o que, até então, estava longe do foco da segurança.

É possível trazer parcela desse espírito empresarial para a administração pública, afinal, o Estado brasileiro também tem o seu "negócio" - o bem-estar social. Contudo, fica a pergunta: como pensar um novo enfoque para a segurança pública no País?

A proposta da Política Nacional de Segurança Pública, elaborada, no corrente ano, no âmbito do antigo Ministério da Justiça e Segurança Pública, enfatiza as ações em duas frentes: na integração nos três níveis de governo e nas demais políticas públicas em curso, especialmente, as que impactam as ações de segurança, como as de ordenamento territorial, de desenvolvimento urbano, de infraestrutura, entre outras.

É importante ir além do assunto da integração entre as políticas públicas, pois é na construção multidisciplinar das políticas de segurança pública que está uma das chaves para se alcançar uma solução institucional de sucesso no tema. Há dificuldades para atingir esse entendimento. As raras iniciativas de parcerias público-privadas no setor, por exemplo, mostram uma face dessa fragilidade: a de não refletir sobre segurança pública de forma plural, envolvendo múltiplos atores.

Precisamos de administradores, ambientalistas, antropólogos, economistas, educadores, engenheiros, geógrafos, juristas, matemáticos, profissionais de tecnologia, de saúde, sociólogos, urbanistas e outros profissionais capacitados, para que sejam vetores de segurança pública e pensem a temática, de forma sinérgica, com os agentes que possuem essa atividade como ofício. Aqueles especialistas, ao invés de atuarem apenas em seus respectivos fóruns, precisam trabalhar, lado a lado, com os operadores (de segurança pública), os quais vivenciam o problema da segurança no dia a dia.

Não há como se alcançar interdisciplinaridade, abrangência, percepção e sensibilidade nas políticas públicas sem esforço multidisciplinar. A participação de profissionais de outras áreas nos projetos de segurança amplia o espectro de atuação das políticas públicas para o setor. Pensar segurança, usando somente as lentes da visão policial ou penal, é ter a percepção do problema diminuída. A política de enfrentamento será o último recurso nesse novo enfoque, e não a base a partir da qual surgirão as demais ações.

O desafio é levar em consideração as questões multidisciplinares para a segurança: como se valer dos valores, das tradições e da cultura de determinada comunidade para produzir ações com efeito positivo na segurança pública? Seria virtuoso inserir o tema na proposta pedagógica das escolas de educação básica (e não simplesmente como tema conjuntural carregado de ideologias e de senso comum)? Que iniciativas poderiam ser usadas na engenharia de tráfego e no ordenamento urbano para facilitar a mobilidade e a ação dos operadores de segurança nos grandes centros? Como conseguir o apoio da iniciativa privada e criar capilaridade no sistema de segurança pública? Como estimular o desenvolvimento de tecnologias para identificar ameaças? Como analisar o ordenamento jurídico sobre as drogas de modo a desonerar a segurança pública de alguns papéis, transferindo responsabilidades à saúde?

Esses questionamentos mostram a transversalidade do tema e o quão vasto é esse campo, a fim de relacioná-lo às demais atividades humanas. Os policiais, principais operadores de segurança, isoladamente, não vão conseguir analisar essas e outras questões sem o devido apoio especializado, pois esse esforço precisa ser multidisciplinar. Sendo assim, defendo a hipótese de que a multidisciplinaridade na construção de políticas nacionais para a segurança pública vai gerar resultados melhores em relação ao atual modelo de políticas públicas setoriais, elaborado de modo quase estanque e no qual a sinergia ocorre de forma episódica e pouco planejada. 

Por fim, nesse histórico momento nacional, é preciso quebrar paradigmas e considerar a sensação de segurança mais como efeito coletivo, criado a partir de políticas de segurança pública multidisciplinares, do que como produto de ações policiais/militares nas ruas. Entretanto, não há solução pronta. Esse novo caminho precisa ser construído a cada passo adiante.

A depender das repetidas ocasiões em que os porta-vozes do Exército – e o próprio Comandante – argumentam que o emprego da tropa em operações de garantia da lei e da ordem (GLO) é constitucional, pode haver a impressão de que se trata de previsão legal recente. Nada mais equivocado. Desde a primeira constituição brasileira (1824), ainda imperial, essa possibilidade já havia sido contemplada: "Art. 148 - Ao Poder Executivo compete privativamente empregar a Força Armada de Mar, e Terra, como bem lhe parecer conveniente á Segurança, e defesa do Imperio" (sic).

De resto, à exceção da Carta de 1937 – outorgada e de cunho fortemente autocrático −, todas as demais constituições brasileiras visualizaram o emprego ordinário (embora subsidiário) de soldados na segurança pública. Em verdade, o imbricamento entre Exército e segurança interna já restava relevante antes mesmo da escolha de seu Soldado-símbolo: o então Tenente-Coronel Luís Alves de Lima de Silva, o Duque de Caxias. Isso porque o primeiro comando confiado ao futuro Patrono do Exército foi o do Corpo de Guardas Municipais Permanentes (1832), unidade de polícia da Cidade do Rio de Janeiro, embrião da atual Polícia Militar fluminense. Em outras palavras, embora o Exército tenha nascido sob a defesa da Pátria contra o invasor holandês em 1648, nos Montes Guararapes, a atuação em operações tipicamente policiais, como "longa manus" armado do Estado, não é estranha à instituição.

Não se pode confundir, portanto, a preocupação com a segurança jurídica de seus integrantes – legítima e necessária − com uma suposta carência de preparo específico para tarefas desse tipo. Há pelo menos uma década e meia, o ensino e o treinamento em operações de GLO constam de todos os currículos das nossas escolas militares, e esses ensinamentos têm sido colocados sob o escrutínio da realidade, por diversas vezes, nos últimos anos, tanto no Rio de Janeiro como em outras cidades.

Assim sendo, a questão não é de ineditismo legal, nem de capacidade operativa. É claro que mesmo o melhor dos treinamentos não pode simular a experiência adquirida no contato diário com infratores e perpetradores de crimes, razão pela qual o protagonismo do policial militar é insubstituível. É por isso, aliás, que a abordagem atual do problema prevê que os integrantes do Exército sejam empregados em tarefas de cerco afastado, bloqueio e revista, reservando aos policiais as ações que demandem expertise e vivência na área de operações, incluída aí a correta identificação dos indivíduos que, de fato, representem ameaça à sociedade.

A verdadeira discussão que tem sido vocalizada pelos comandantes militares se refere ao escopo protetivo de que dispõem os subordinados para o cumprimento do dever que lhes é imposto, "vis-à-vis" o tipo de violência experenciada pelos cariocas: inicialmente adstrito à discussão quanto à jurisdição competente para processar e julgar os crimes dolosos contra a vida de civis, cometidos por militares das Forças Armadas – que retornou para a esfera da Justiça Militar da União, conforme Lei n.º 13.491/2017 –, o debate foi recentemente conduzido para o campo do Direito Internacional dos Conflitos Armados (DICA), ramo do direito internacional público destinado a regular condutas e métodos de combate em tempo de guerra (tecnicamente falando, em tempo de conflito armado).

O que está acontecendo no Rio de Janeiro é uma guerra? Se essa pergunta for feita a qualquer cidadão carioca, ele dirá prontamente que sim, justificando com os fuzis, as munições traçantes no céu, o número de mortos e os tanques em movimento que testemunha todos os dias. Assim como vem ocorrendo com diversos conceitos outrora sólidos e bem acabados, o termo "guerra" diluiu-se em nossos "tempos líquidos", na acepção teórica do sociólogo Zigmunt Bauman. Embora a ciência política e a sociologia tenham, cada qual, sua própria conceituação para o fenômeno, é o DICA que fornece os parâmetros distintivos entre a guerra e as demais situações de violência.

Os critérios para a identificação de um conflito armado interno ("guerra civil"), distinto de uma explosão criminosa de violência, são oriundos, principalmente, da jurisprudência do Tribunal Penal Internacional para a ex-Iugoslávia: a natureza prolongada do fenômeno, o limiar mínimo de intensidade dos enfrentamentos e o nível de organização das partes. Embora nossa percepção dos fatos seja diversa – talvez pela recorrência com que as imagens invadem nossas casas todos os dias – alguns dos indicadores utilizados para demonstrar o atendimento a esses critérios inexistem nos episódios cariocas, mantendo-os na área cinzenta entre o banditismo espasmódico e o conflito interno.

No caso da "natureza prolongada" e do "limiar mínimo de intensidade" requeridos, seriam exemplos de indicadores: manifestações formais do Conselho de Segurança da ONU (o que jamais houve, muito embora uma ideia mal avaliada tenha dotado nossos militares de bonés azuis durante as operações no Complexo do Alemão, em 2012, difundindo, internacionalmente, imagens indesejáveis de que o Rio de Janeiro estaria sob intervenção das Nações Unidas); um aumento no número de tropas e na intensidade dos embates à medida que a escalada de tropas prossegue (o que igualmente não ocorre, pois a postura dos criminosos é sempre a de descarregar seu aparato sobre os policiais inadequadamente equipados, mas de retrair e exfiltrar dissimuladamente quando as forças armadas são mobilizadas); uma "protração" dos embates, ou seja, uma grande dimensão do seu prolongamento ao longo do tempo, o que, segundo a melhor doutrina, não é o mesmo que continuidade, mas sim o fato de não serem atos esporádicos (em outras palavras, serem uma combinação de fatores como tempo, violência, mortes etc.).

Aliás, dados consistentes mostram que o número de mortes decorrentes de causas violentas é maior em certos grotões do Norte e Nordeste do que no Rio de Janeiro, mas é na Cidade Maravilhosa que se encontram as sedes de importantes conglomerados da imprensa, onde há traficantes iconizados como "pop stars" e comunidades que batizam telenovelas e filmes nacionais, além das características topográficas dignas dos melhores terrenos para um entrincheiramento militar.

Em termos de "organização das partes", um conflito armado interno requer, no mínimo, a existência de um "grupo armado organizado", que pode estar combatendo as forças estatais ou outro grupo armado. Para ser reconhecido como tal, esse grupo precisa ter ligação (formal ou tácita) com uma das partes no conflito. Em outras palavras, ele precisa ser ou fazer parte das forças armadas daquela parte. Por exemplo, o Comando Vermelho ou o Terceiro Comando Puro seriam "partes" num hipotético "conflito armado carioca"? Nesse caso, quem seriam as forças armadas de cada uma dessas partes, a fim de que fossem analisadas (e combatidas) caso a caso? Seria possível identificar, em cada um desses grupos, separadamente, o nível mínimo de organização exigido?

O fato de denominarmos essas facções de "criminosos organizados" (ORCRIM) não necessariamente implica que elas estejam evidenciando os requisitos necessários a um grupo armado organizado. Por exemplo, eles possuem um sistema disciplinar interno capaz de implementar o Direito Internacional dos Conflitos Armados (DICA), ou mesmo têm a capacidade de "falar a uma só voz" em nome dos seus membros, inclusive em eventuais negociações políticas? Nesse sentido, estaríamos preparados para que lhes fosse legitimado obter apoio internacional, inclusive armamentista, clandestinamente ou não? Na verdade, o que vemos normalmente naquelas gangues são caóticos arranjos de forças, que se digladiam internamente em busca de liderança, e não um ente único e sinérgico, como se demandaria nesses casos.

A complexidade do tema ganha tempero adicional quando consideramos que a aplicação desse sub-ramo do direito depende, exclusivamente, do voluntarismo e da aceitação política do Estado em que se desenrolam os eventos violentos, como, no mais, ocorre em tudo o que se refere ao direito internacional público. Nenhuma nação é ávida por anunciar que não pode controlar a violência dentro de suas próprias fronteiras e entre seus próprios cidadãos.

Um exemplo é o Artigo 3^º, comum às quatro Convenções de Genebra de 1949 (único fragmento normativo daquelas Convenções aplicável aos conflitos armados internos), que, mesmo quando invocado ao longo da história (em cerca de 15 situações), ocorreu sem declarações formais dos respectivos governos. Já o Protocolo Adicional II àquelas mesmas Convenções (gestado em 1977, especificamente para os conflitos armados internos), possui provisões tão genéricas e incompletas que não se adequam como guia para a conduta dos beligerantes. Ele introduziu requisitos rigorosos para a sua aplicabilidade, além de um limiar mínimo abaixo do qual não deve ser aplicado. Isto tornou essa aplicação extremamente rara em conflitos internos recentes, devido ao fato de que grupos insurgentes dificilmente cumprem os seus pressupostos. Mesmo o Brasil, ainda que fustigado por focos guerrilheiros no interior do País nos anos 1970, optou por tratar o tema no âmbito da segurança pública, não obstante, como sabemos, o massivo emprego de tropas federais e a condução de operações em escala e sob "modus operandi" militares. Por fim, o Protocolo Adicional I (1977) às Convenções de 1949, que regula conflitos armados internacionais, somente teria aplicação interna em algumas hipóteses, como, por exemplo, nos conflitos por questões de libertação nacional.

Uma das principais consequências de uma eventual aplicação desse arcabouço privativo de conflitos armados é que se estaria falando de imunidade à persecução penal nos casos de morte de indivíduos legalmente engajados nas hostilidades. Ou seja, estaremos falando em seleção de alvos baseada no "status" de um indivíduo, e não no emprego de violência armada legítima em resposta à ação hostil dele advinda (legítima defesa). Como superar, nesses casos, o preceito constitucional do devido processo legal? Ainda: estaríamos também preparados para que um traficante abatesse um policial ou um soldado do Exército e não sofresse processo, já que as normas humanitárias aplicar-se-iam de parte a parte?

Mesmo o governo colombiano, embora com todos os requisitos de um conflito interno presentes, foi refratário em admitir a plena aplicação das leis da guerra na longa experiência de enfrentamentos armados contra as FARC. As operações das forças armadas com os narcoguerrilheiros (providencialmente denominados de "subversivos", e não de "combatentes", já que essa última é categorização jurídica privativa de conflitos armados internacionais) demandavam o acompanhamento dos membros do ministério público daquele país, assegurando o pleno atendimento aos preceitos dos direitos humanos. Apesar disso, ambas as partes externavam agir de acordo com as noções básicas do DICA, a despeito das atrocidades cometidas em todas as fases daquela refrega de quase meio século. Não fosse o auxílio norte-americano, mobilizado não por razões humanitárias, mas, pragmaticamente, para tentar reduzir a enxurrada de cocaína em seu território, provavelmente mais meio século de combates ainda seria testemunhado.

Outro aspecto temerário reside no fato de que, embora o Estatuto de Roma para o Tribunal Penal Internacional (TPI) tenha sido ratificado e inserido no nosso ordenamento jurídico com "status" de emenda constitucional, ainda pende a tipificação pátria dos respectivos crimes de guerra lá descritos, haja vista que o PL 4038/08, que define os crimes de guerra, encontra-se em tramitação há quase 10 anos no Congresso Nacional. Trata-se, nesse caso, não somente de vácuo legislativo, mas também de verdadeira brecha para eventual impossibilidade de julgamento de nossos militares por parte de tribunais nacionais, ensejando o exercício de jurisdição pelo próprio TPI, com base no princípio da complementariedade. E como julgar, se os tipos penais da categoria dos crimes de guerra sequer existem?

Mas os elementos de complexidade vão além. Por exemplo, também começa lentamente a tomar forma no meio jurídico brasileiro o que se tem acostumado a denominar além-mar de "direito operacional militar". Concebida como um conjunto de normas e princípios extraídos das legislações que possam influenciar as operações militares na paz e/ou na guerra (Constituição Federal, Código Penal e Processual Penal Militar, direito administrativo), essa disciplina emergente considera também as regras de engajamento específicas de cada operação. Ocorre que, como instrumentos de comando e controle destinados a fornecer diretrizes à tropa em contextos específicos, as regras de engajamento não refletem com precisão o DICA, e, portanto, não podem ser utilizadas para definir conceitos. Elas podem conter, por razões políticas ou operativas, proibições ao uso de força letal em resposta a certas atividades, embora essas atividades possam equivaler à participação direta nas hostilidades à luz do DICA. No caso oposto, elas podem conter regras sobre o uso de força letal em autodefesa individual contra atos de violência que não representam participação direta. Estaríamos então trazendo para o chapéu do direito, por exemplo, o conceito de "intenção hostil", inexistente no Direito Internacional dos Conflitos Armados? Se o fato de importar modelos táticos, praticados por exércitos nacionais de cultura operacional e destinação estratégica diferentes das nossas, já é temerário, o que dizer de fazê-lo para as normas aplicáveis à segurança pública? O exemplo estadunidense é típico. Naquele país, desde 1878, como herança do pós-Guerra Civil, o "Posse Comitatus Act" limitou, significativamente, o poder do governo federal para o emprego de forças militares na garantia da lei e da ordem internas, exceto em certos casos e circunstâncias expressamente autorizados pela Constituição ou por lei ordinária federal.

Isto significa dizer que, salvo raras exceções (acidentes nucleares, risco de insurreições, imposição de lei federal), nos Estados Unidos é ilegal o emprego de forças militares federais contra cidadãos do país. O "Posse Comitatus" não se aplica, porém, às unidades da Guarda Nacional, que, embora vinculadas ao exército norte-americano, são empregadas sob o comando do respectivo governador do estado. Desnecessário dizer que inexiste qualquer semelhança com o previsto em nossa Constituição ou com a forma de organização e emprego da nossa Força Nacional de Segurança, muito menos algo similar ao modelo de cortes marciais praticado naquelas paragens.

Quando o General Villas Bôas, Comandante do Exército, questionou se a sociedade estaria preparada para os danos colaterais decorrentes de um emprego, a plena força, dos militares, essa pergunta na verdade encerrou matizes diversos. Ela engloba não somente o risco de baixas acidentais entre os civis inocentes, como também embute a responsabilidade de um comandante para com a integridade física e as condições de eventual persecução penal de seus subordinados, em decorrência de ações contra certos civis que não são, convenhamos, lá tão inocentes assim.

Houve obviamente reações descontentes, entre juristas e operadores do direito em geral, pelo fato do retorno, para a esfera da jurisdição castrense, dos crimes dolosos contra a vida de civis cometidos por militares federais (Lei n.º 13.491/2017). Argumentos como a maior celeridade da Justiça Militar e a especificidade das ações que envolvem o emprego da violência legítima não são suficientes para demover os que discordam desse entendimento jurisdicional. Porém, já que estamos falando de uma guerra que não é, de direito, uma guerra, mas que se assemelha, de fato, a uma, talvez seja didático recorrer à norma internacional para entender a que tipo de "civil" estamos nos referindo.

Como explica o Professor Celso Castro, Diretor do CPDOC/FGV, "o 'civil' é uma invenção dos militares. 'Militar' e 'civil' são o que os antropólogos costumam chamar de 'categorias nativas', estruturantes da visão de mundo dos militares, e não em termos descritivos. Não sou 'civil', a não ser quando estou diante de militares e quando sou assim classificado por eles. Se tiver que fazer uma lista dos principais termos que definem minha identidade, 'civil' não apareceria entre elas. Para qualquer militar, porém, ser 'militar' necessariamente aparece entre os primeiros atributos, se não como o primeiro". A oposição entre civil e militar assinalada pelo Professor Castro não é, por conseguinte, um marco identitário social, nem uma simples exacerbação da ideia de "sociedade civil" formulada por Montesquieu, cujo intuito era o de cingir as coisas da vida privada daquelas pertencentes à alçada do Estado. Ela representa (ou deveria representar), antes de tudo, a dicotomia impositiva que se estabelece no terreno das hostilidades bélicas, onde somente alguns, ao atender a determinados critérios mínimos, são autorizados a nelas tomar parte diretamente e fazer uso da força (numa analogia, apenas didática, com o DICA, seriam os "combatentes legítimos"). Nesse sentido é que a Constituição de 1988 se pronunciou, ao listar, no "caput" do Art. 144, as entidades autorizadas, além das Forças Armadas (Art. 142), ao exercício do monopólio da violência (inclusive as polícias "civis").

No âmbito normativo dos conflitos armados, a dificuldade em se chegar a uma definição amplamente aceita de "civil" (como oposto de "combatente") foi tanta, que a comunidade internacional não viu saída outra que não conceituar o termo por exclusão: grosso modo, o "civil" é aquele que, não sendo um membro das forças armadas ou um integrante de um grupo armado organizado, abstém-se de tomar parte diretamente nos enfrentamentos bélicos e, por essa razão, deve ser, a todo custo, protegido dos efeitos dos combates. Caso esse civil contrarie a obrigação de manter-se neutro e passe a engajar-se no uso de força letal contra quem quer seja, é-lhe sustada a proteção outrora devida à sua condição, sendo ele passível de ser alvejado, como qualquer outro combatente.

Desse modo – ainda no intuito apenas do didatismo –, se transpusermos para a violência cotidiana do tempo de paz (?) o espírito normativo dos conflitos armados (guerras), gestado e modelado pela comunidade internacional ao longo de décadas, é notório que o espírito da Lei n.º 13.491/2017 não foi o de atribuir tratamento mais leniente ao militar que, dolosamente, atente contra a vida de um civil. Ao contrário, ao abordar, realisticamente, os cenários em que se desenrolam os distúrbios armados cariocas, o legislador tratou de, na impossibilidade de distinguir objetivamente os "civis" dos "combatentes" nas comunidades, atrair para a Justiça Militar a análise do caso concreto, permitindo um curso processual mais criterioso e especializado. Lamentavelmente, a maioria das posições contrárias concentra sua atenção à exceção (o inocente acidentalmente ferido) e não à regra (o perpetrador intencionalmente abatido em decorrência de legítima defesa contra o uso ilegal, de sua parte, de violência armada).

Em suma, a prudência exige que alguns mecanismos ínsitos na Constituição (Intervenção Federal, Estado de Defesa e Estado de Sítio, este último, na hipótese do artigo 136, I), sejam eventualmente postos em prática antes de esgotadas as possibilidades na esfera penal interna, pois os aparentes benefícios de se admitir a existência de um conflito armado (guerra) e a consequente aplicabilidade das respectivas leis a regê-lo podem, na prática, não se mostrar compensadores.

A população fluminense, sem alternativa, a não ser a resignação, naturalizou seu convívio com blindados, fuzis, mortes sucessivas e até helicópteros abatidos. A comparação com a alegoria do sapo fervido é adequada: ao ser colocado numa panela com água da sua lagoa original, o sapo ali permanece impassível; levada a panela ao fogo, a grande capacidade de troca de calor com o ambiente faz com que o batráquio permaneça na panela, a despeito da progressiva e perceptível degradação das condições ambientais; de súbito, a água entra em ebulição e ele morre fervido. Como sapos na panela, nós, sociedade politicamente organizada, consentimos que se chegasse a esse estado de coisas. Em meio a uma miríade de diagnósticos e carentes de soluções duradouras, os cidadãos parecem insistir em aguardar que a água finalmente chegue ao seu ponto de ebulição.

Eram cerca de 07h30 da manhã, do dia 21 de novembro de 2016. Após semanas de crescentes tensões, escutam-se os primeiros tiros do confronto entre grupos armados, de mesma religião e antigos aliados. Eles lutavam para controlar a Cidade de Bria, centro urbano mais importante de uma região produtora de diamantes na República Centro-Africana.

Ao mesmo tempo que se tentava obter a adequada consciência situacional do conflito e se trabalhava para cumprir as tarefas essenciais do mandato da Missão Multidimensional Integrada das Nações Unidas para Estabilização da República Centro-Africana (MINUSCA), centenas de civis começaram a buscar proteção junto à base da ONU, de onde dirigíamos as operações. Os poucos soldados que guardavam as instalações foram deslocados cerca de 50 metros à frente do perímetro da base, realizando um cordão de isolamento que protegesse, também, os civis que chegavam sem parar e que se reuniam sob a sombra de uma grande árvore frondosa, único abrigo disponível naquele momento.

Em 30 minutos, as necessidades naturais daquela massa humana começaram a ser relatadas ao centro de operações. Senhoras em trabalho de parto, centenas de mulheres e crianças solicitando água e dezenas de pessoas precisando de atendimento médico, entre outras demandas. Tais ações materializam os preceitos doutrinários sobre proteção de civis, aspecto central das missões de paz na ONU desdobradas pelo mundo e obrigação mínima dos Estados nacionais estabelecidos. A proteção física contra a violência iminente representa, apenas, uma parcela do preconizado para a adequada proteção de civis. O atendimento das necessidades básicas humanas e o estabelecimento de estruturas de abrigo e de mecanismos de assistência social mínimos são outras etapas essenciais, de acordo com os padrões estabelecidos internacionalmente.

Naquele dia, o conflito encerrou-se perto de duas horas após iniciado e gerou um campo de deslocados internos ao lado da base da ONU com, aproximadamente, cinco mil pessoas (15% da população da cidade), que se estabeleceram no local. Várias lições advieram dessa experiência, uma vez que o componente militar, forçosamente, necessitou interagir isoladamente com os civis abrigados no campo improvisado de deslocados, pela simples inexistência de outras instituições especializadas em atendimento humanitário no local.

O primeiro ensinamento foi obtido antes mesmo de finalizadas as primeiras 24 horas da formação do campo: soldados não são capazes de prover - sozinhos - a proteção de civis, conforme o padrão mínimo acima apresentado, em que pese a capacidade logística e de apoio de saúde naturais no desdobramento de tropas militares. Atores do campo humanitário (assistencial, saúde etc.) civil, policial, político e da comunidade protegida necessitam agir coordenada e cooperativamente para obter o nível mínimo de proteção de civis.

No caso em questão, as ações desencadeadas pelo contingente militar não foram capazes de suprir as necessidades da população a ser protegida. Apesar do fornecimento de água e gêneros, os itens oferecidos tornavam-se geradores de problemas maiores, e não de soluções, pois não foram disponibilizados de acordo com padrões sistematizados de atendimento humanitário. A distribuição espacial no campo era outra fonte de fortes atritos. O posicionamento irregular das famílias e a não delimitação de áreas para uso comum e privado geraram muitas brigas, além dos transtornos sanitários e de segurança.

Um sistema de comunicação comunitário mínimo com as famílias abrigadas era outro desafio a ser vencido. As melhores ações/intenções eram potenciais problemas, caso não fossem do conhecimento de toda a comunidade.

Enfim, uma miríade de adversidades surgia, e, além da proteção física contra eventuais ações de grupos armados, havia outras carências a serem atendidas. Ocorreu pequena melhora da situação a partir de ajustes de procedimentos e de gestão, envolvendo os poucos militares, os civis da ONU e os agentes de entidades humanitárias presentes no terreno. No entanto, após esse avanço, houve estagnação seguida de piora da conjuntura geral. Todos os esforços não eram capazes de atender às crescentes demandas.

Aconteceram violentos protestos da comunidade abrigada no campo, que, eventualmente, realizava manifestações contra ações específicas das tropas ou quando era manipulada por grupos armados que buscavam atender à própria agenda de interesses. Como exemplo, um dos protestos desencadeou-se após intervenção da tropa para impedir o linchamento de um cidadão julgado persona non grata, que, desavisadamente, errou o caminho e acabou cruzando com a motocicleta na frente do campo de deslocados.

O quadro geral só foi estabilizado após o recebimento de reforços materiais significativos e, principalmente, o fortalecimento da estrutura de atendimento à população. Isso ocorreu com a chegada das instituições responsáveis por ações de caráter político, comunitário, logístico, humanitário, policial, sanitário e militar, que passaram a atuar coordenadas, promovendo as etapas doutrinárias de proteção de civis já abordadas, ainda que com limitações.

Para ampliar o que foi descrito, é lícito concluir, com base na literatura e em outras crises vividas na República Centro-Africana, que os ensinamentos apresentados são válidos para conflitos ou situações em que a proteção de civis deve ser efetivada, como, por exemplo, a crise migratória no Mediterrâneo, o conflito na Síria e, no contexto nacional, a acolhida dos imigrantes venezuelanos em Roraima e a intervenção federal no Rio de Janeiro. Em síntese: a proteção de civis não pode ser assegurada, exclusivamente, por contingentes militares.

Esse entendimento apresentado é bastante conhecido, embora não seja comumente executado. No Brasil, infelizmente, há muitos exemplos da atuação isolada de contingentes militares que deveriam ser acompanhados por instituições governamentais ou civis. Tal lacuna só pode ser preenchida pela estrutura militar em caráter parcial, temporário e excepcional, sob pena de não atender efetivamente a proteção buscada para os civis.

A assertiva é particularmente útil no momento em que resultados positivos da intervenção federal no Rio de Janeiro e da operação de acolhida de imigrantes em Roraima começam a ser anunciados. É importante ressaltar que apenas com a participação efetiva desses diferentes atores os benefícios das ações de proteção civis poderão ser implementados, efetivamente, junto às comunidades protegidas.

Para isso, devem estar envolvidos os poderes constituídos nos três níveis de governo, as organizações não governamentais, as agências e os organismos nacionais e internacionais, além das instituições comunitárias e de classe, entre outros protagonistas da sociedade organizada. Caso contrário, há o risco de que a melhora da situação verificada possa estagnar e, até mesmo, deteriorar-se, por fatores diversos, como a dinâmica da criminalidade.

Interpretar o cenário nacional é um desafio ao discernimento. A multiplicidade de apelos de conteúdo emocional parece criar perplexidade, anulando nos brasileiros o senso de responsabilidade pelo próprio destino. Dessa forma, temas vitais, porém desgastantes, como os da segurança pública, podem ser relegados impunemente na agenda legislativa.

Outras questões essenciais têm sido, igualmente, postergadas de modo sutil, como as do ajuste fiscal e da governabilidade. O acerto das contas públicas torna inevitável a discussão da questão previdenciária, mas não pode prescindir da racionalização do setor público. Contudo, essa preocupação tem-se restringido ao âmbito do Executivo e implicado cortes de incentivos ao setor privado, investimentos federais e custeio, sobretudo, da segurança. Infelizmente, não há notícias de ajuste no topo de nenhum dos três poderes.

No tocante à governabilidade, o dilema constitucional vem sendo omitido da agenda, como se tabu fosse. Curiosamente, o caso da Previdência mostra que mesmo a carta magna é suscetível à mudança de opinião, quanto o é a biruta à força do vento.Na Constituinte de 1988, o MDB atendeu às corporações de servidores, ao unificar o seu regime previdenciário, antes dividido por categorias de celetistas e estatutários. A "conquista" da aposentadoria integral, celebrada por milhares de funcionários, mas sem a contrapartida do tempo de contribuição, selou o destino futuro da previdência pública. Agora, o mesmo partido propõe uma reforma sumária, presumindo a necessidade de erradicar privilégios. O projeto, de inspiração draconiana, não deixou margem para uma solução transitória, como a que foi aplicada às estatais. Por isso, a reação implacável das corporações. E de fato, se aprovado como está, somente restaria aos quadros públicos a opção do mercado de previdência privada, tornado extremamente promissor, pela expectativa de afluxo dos novos clientes.

A inadequação da ordem jurídica agrava o fenômeno da carência de lideranças. A "Constituição Cidadã" revestiu-se de "cláusulas pétreas", que o constituinte pretendeu perpetuar, à revelia da lei natural do progresso. No capítulo dos direitos individuais, por exemplo, o inciso XVIII do Art. 5º estabelece que: "A criação de associações e, na forma da lei, a de cooperativas independem de autorização, sendo vedada a interferência estatal em seu funcionamento". Ao interditar o direito de defesa do Estado, estimulou-se a proliferação de organizações-não-governamentais, hoje calculadas em mais de 700 mil, muitas delas projetadas para atender a interesses ocultos, como os do crime organizado e os dos órgãos de inteligência estrangeiros que operam no território brasileiro.

Com as regras em vigor, nenhum presidente seria capaz de impulsionar as reformas estruturais necessárias. O gigantismo do Legislativo e a complexidade dos interesses partidários conspiram contra a agenda. A ineficácia dos processos age em favor da inércia, quando não impede a aprovação das proposições estratégicas. O poder executivo está submetido a uma dependência perigosa do parlamento, ficando praticamente impossibilitado de aprovar qualquer legislação que afete os interesses dominantes. Em acréscimo, por razões atávicas, a administração pública tem, ainda, de conviver com a hipertrofia da fiscalização dos órgãos de controle. A lei merece ser escoimada de ambiguidades, para simplificar os processos administrativos, assegurar a punibilidade dos corruptos e proteger a gestão pública da ingerência externa.

Por outro lado, a fluidez do "espírito da época" tem estimulado o surgimento de "outsiders" capazes de ameaçar o espaço de poder dos atores do "estamento burocrático", dando ensejo aos balões de ensaio que, inexplicavelmente, surgem do nada. O mais recente foi a proposta de mudança para o regime semipresidencialista, uma solução que nega ao presidente os instrumentos da gestão política, assegurando a manutenção do "status quo".

Em resumo, portanto, a carência maior do Brasil de hoje é de ordem em todas as suas expressões: política, econômica, social e jurídica. E o primeiro passo para alcançá-la é a revisão da Carta Magna.